焦作市行政规范性文件备案监督办法

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浅谈我国取保候审制度的完善
王叙

保释是源于英国的一项法律制度（在我国相应称为取保候审制度）。早在1679年，英国《人身保护法》就规定了请求准予保释是被羁押人的一种权利。保释制度的形成有两条重要的理论基础：一是任何人均享有自由权，哪怕存在犯罪嫌疑，也应尽量保证人在社会生活中的自由。二是无罪推定原则。任何人在未经判决有罪以前都是无罪的，都应享有自由的权利。
保释制度目前已为许多国家所采纳，我国于1996年修订刑事诉讼法时亦也明确规定了取保候审制度。保释制度之所以能够得到广泛的采用，就在于它自身的优越性。
第一，保释制度具有重要的权利保障功能。在刑事诉讼中，对犯罪嫌疑人实施羁押固然有利于保证诉讼的顺利进行，但同时也要看到羁押作为最严厉的强制手段，它会造成对人权的严重侵害，因而是一种极具危险性的制度。特别是在我国目前的司法实践中拘留及逮捕的比例很大，“事事必拘留、案案必逮捕”，审前羁押已成为一种惯例。办案机关对羁押的实用主义，导致了超期羁押的极易出现，这一行为严重侵犯了公民的合法权利。在尊重人权、保障人权已成为国际潮流的今天，这些问题更应引起我们的正视。所以，基于保障人权的精神要求，我们要把羁押的适用限定在特定的范围内，若非出于防止干扰诉讼及因具有较大的社会危险性而作必要防范的目的，则应予以犯罪嫌疑人以保释的可能。
第二，保释制度的另一优点在于对国家资源的节约。公安机关对犯罪嫌疑人的羁押看管，要求有大量的人力物力作为保证，对于我国这样一个发展中国家来说，把有限的办案经费大量投入到看守所的建设上，并不是一个最优的资金配置选择。因而在诉讼过程中有效地运用保释制度，将会在一定程度上节约国家资源，合理有效的分配办案资金，加大对社会治安的防范投入，以取得最佳的社会效果。
第三，大量的犯罪嫌疑人审前被集中羁押在一起，势必会造成犯罪习性的交叉感染，那些主观恶性小、甚至可能是原本无辜的犯罪嫌疑人，因处于和累犯、惯犯一同羁押的环境中而潜移默化地发生思想改变，这无疑是与教育改造的初衷相背道而驰。相比之下，保释在外的犯罪嫌疑人自然不易产生上述问题。
与国外的保释制度相比，我国的取保候审制度有其自身的特点，但由于我国建立此项制度时间较短，从内容到程序上都存在着一定的问题。
首先根据《刑事诉讼法》的规定，取保候审是指公检法三机关在刑事诉讼中，依法责令犯罪嫌疑人、被告人提出保证人或交纳保证金，担保犯罪嫌疑人、被告人不逃避侦查和审判，随传随到的一种强制方法。取保候审的适用范围则由《刑事诉讼法》第五十一条、第六十条、第六十五条、第六十九条、第七十四条做出了相关规定。其中，刑事诉讼法第五十一条明确规定：“人民法院、人民检察院和公安机关对于有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以取保候审：（一）可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑的；（二）可能判处有期徒刑以上刑罚，采取取保候审不致发生社会危险性的。”从以上这些规定来看，取保候审的适用范围还是比较广泛的，但是在司法实践中，真正能够被取保候审的犯罪嫌疑人所占比例很少。究其原因是多方面的，但各办案机关对于“不致发生社会危险性”这一条文的理解发生偏差是一个主要原因。
《刑事诉讼法》第六十条中的“不致发生社会危险性”，就是指通过对犯罪嫌疑人、被告人的犯罪事实、犯罪情节，涉嫌的罪名，以及平时表现、个性特征，罪中表现和事后态度进行综合考虑以后，如果认为其犯罪性质较轻，涉嫌罪名不重，犯罪情节不很恶劣，犯罪手段一般，平时表现尚好，属初犯、偶犯，主观恶性较小，犯罪以后又有悔改之意并积极帮助被害人挽回损失等等，那么，就可以认定其人身危险性较小，对其适用取保候审，行为人不至于再去实施违法犯罪行为，甚至不对其实施任何强制措施，他也不会再违法犯罪，综合以上即可认定为“不致发生社会危险性”，就可以对其适用取保候审。应该说这一判断标准既考虑到了对犯罪嫌疑人的权利保障，同时又兼顾保证诉讼的进行，是一种较合理的解释。但在实际工作中，办案机关尤其是公安机关的具体工作人员，往往不是从保障人权的方面去理解这一条文规定，而多是从方便诉讼的角度去考虑，对“不致发生社会危险性”作扩张性理解，为防止犯罪嫌疑人逃跑、妨碍侦查和审判，从职业观念上倾向于能拘留就拘留、能逮捕就逮捕，而并不考虑尽可能取保候审。在大多数办案人员的观念中，都是当案件出现事实不清、证据不足的情况时，取保候审才被使用，以防止错拘、错捕。这种观念理解上的原因，导致保释制度在我国的应用比国外有较大差距。英国是保释制度的鼻祖，也是这项制度运用较成功的国家。在英国，除特殊案件，如杀人、强奸、走私、毒品犯罪、持枪抢劫等案件外，其他案件的保释率都很高。这是因为英国的保释条例原则上适用于任何情况，而法庭只有在符合保释条例规定的理由出现时才能拒绝保释。因此在英国保释是一种常态，而羁押才是一种特殊情况。
其次取保候审的运用在程序上也有一定的缺陷。根据我国刑事诉讼法的规定，取保候审是一种刑事诉讼强制措施，只能用于刑事诉讼程序中。我国的刑事诉讼构造是直线形结构，遵循着“立案 侦查 提起公诉 审判 执行”这一体系。《刑事诉讼法》第八十六条规定，“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案。”立案作为刑事诉讼程序的起点是一个必经的阶段，没有此程序即不能展开刑事诉讼，更谈不上使用强制措施。然而在公安工作实践中，有一些案件立案前的审查时间相对较长，有时即使犯罪嫌疑人已被抓获，但也并不能立即判断出是否具备立案条件。譬如故意伤害案件，这是一类多发性的常见犯罪，在这类案件中被害人伤情的医学鉴定结论是判断是否具备立案条件的重要标准。但是受医学客观条件的限制，鉴定结论并不都能在案发后很快得出，有的疑难情况甚至要等上数日。这时，公安机关依照《人民警察法》第九条的规定，对于犯罪嫌疑人所能采取的措施只有两种选择，要么先行拘留，要么在留置48小时后释放。这两种做法都会产生相应的问题，无论是产生错拘或是错放的情况都是不能令人接受的，而此时最为有效的手段——取保候审却因未进入刑事诉讼程序而不能被使用。现在，有的基层办案机关在未立案的情况下，要求犯罪嫌疑人交纳一定数额的“保证金”以保证不逃跑，这当然是一种乱扣乱罚的做法，但此现象的出现也与我国保释制度的不完善有着很大的关系。与我国做法不同，英国警方在犯罪现场将犯罪嫌疑人逮捕后，迅速将被逮捕人带至警察局，交由主管警官决定是羁押还是保释。决定羁押的犯罪嫌疑人在24小时内（最长不超过72小时）就要送交法院，由法官再次决定是否保释。英国的这一程序不仅保证了诉讼的进行，同时也有力的保障了犯罪嫌疑人的权利不受侵害。虽然我国与英国法律体系不同，但其制度很值得我们借鉴。在此，笔者建议我国应立法使取保候审的使用不仅局限于刑事诉讼程序中，在刑事案件的初查阶段也应相应设置，以保证随后的诉讼能够顺利进行。

载于《行政与法制》2003年法学论坛专辑（下）

安徽省宿州市人民政府


宿政发 〔2002〕 22号




关于印发《宿州市开展行政执法检查和实施行政处罚若干规定》的通知

各县、区人民政府，市政府各部门、各直属单位：
　　《宿州市开展行政执法检查和实施行政处罚若干规定》已经市政府第24次常务会议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。



二OO二年八月三十日


宿州市开展行政执法检查和实施行政处罚若干规定

第一条 为规范行政执法检查和行政处罚活动，维护公民、法人和其他组织的合法权益，进一步改善投资环境，根据《中华人民共和国行政处罚法》和省政府《关于规范行政行为改善投资环境的决定》（省政府令第120号）规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本市各级行政机关（包括法律法规授权的组织和行政机关委托的组织，下同）对公民、法人和其他组织（以下简称检查对象）进行行政执法检查和实施行政处罚，适用本规定。
行政机关依法对检查对象实施日常监管或者定期、不定期检查的，不受本规定第五、六、七、十条的限制，但应定期向本级政府报告检查情况。
第三条 行政机关违反本规定进行执法检查或实施行政处罚的，检查对象有权拒绝。
第四条 行政机关对检查对象的生产经营活动进行执法检查，应当以法律法规规章为依据，遵循统筹安排、保证质量、注重效率、避免重复的原则。
第五条 行政机关开展行政执法检查，应当事先拟定检查计划，报本级政府法制工作机构备案；实行垂直管理体制的行政机关应将检查计划报上一级行政机关备案。检查计划应同时抄送本级监察、纠风机关。
检查计划应当包括检查依据、时间、对象、事项等内容。
接受备案的政府法制工作机构或上一级行政机关应当对有关行政执法机关的检查计划进行协调，能够合并的，应当合并；可以联合实施的，应当组织有关机关联合实施。
第六条 行政机关进行执法检查时，应当出具检查通知书。
检查通知书应当包括检查依据、事项、期限以及检查人员和负责人的姓名等内容。
第七条 同一行政机关对同一检查对象的执法检查每年不得超过一次，法律法规规章和本规定另有规定的除外。
税务机关对同一检查对象的税务检查，每年不得超过两次；质量技术监督行政主管部门对同一检查对象的产品质量进行监督抽查，除质量抽查不合格外，每年不得超过两次。
行政机关确有证据证明检查对象有违法行为或违法嫌疑，依法进行调查的，不受上述规定限制。但是，调查结束后，应当将调查结果报本级政府法制工作机构或上一级行政机关备案，并抄送本级监察、纠风机关。
第八条 行政机关及其工作人员进行执法检查，不得有下列行为：
1、行政执法人员私自进行检查；
2、干扰检查对象正当的生产经营活动；
3、要求检查对象安置人员；
4、要求检查对象报销费用，将检查费用转嫁给检查对象；
5、接受检查对象的馈赠和宴请；
6、参加检查对象提供的娱乐、旅游等活动；
7、以检验为名，侵占检查对象的财物；
8、为本人、亲友或他人谋取利益。
第九条 行政机关在执法检查中发现检查对象有违法行为，认为需要采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的，必须由机关负责人签署，并按法定程序实施。
第十条 行政机关对检查对象的执法检查结束后，应当及时提出客观、公正的检查报告，向本级政府法制工作机构或上一级行政机关报告或备案，并抄送本级监察、纠风机关。
第十一条 行政机关对执法检查中发现的违法行为，应当依据法律法规规章实施行政处罚。
第十二条 行政机关实施行政处罚，应当遵循“处罚与教育相结合”和“公正、公开”的原则，按照法定权限和程序执行。
第十三条 行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等重大行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，应当组织听证；重大行政处罚决定须经机关负责人签署，制作行政处罚决定书，报本级政府法制工作机构备案。
前款所称较大数额罚款，是指对公民处以1000元以上罚款，对法人或其他组织处以10000元以上的罚款。国家有关部门对较大数额罚款另有规定的，从其规定。
第十四条 对违法行为依法处以罚款、没收违法所得的，被处罚人应到指定的代收机构缴纳罚没款；依法可以当场收缴罚款的，应当使用省政府财政部门统一印制（监制）的罚款收据。
第十五条 财政部门对行政机关业务经费的支出，根据其支出范围，按照预算内外资金结合使用的原则统一核定，不得按比例或者变相按比例返还罚款。
第十六条 行政机关不得以创收为目的实施行政处罚，不得规定罚款指标，严禁在查处违法行为过程中对检查对象进行敲诈勒索。
对罚没的财物，行政机关应当依法处理，不得擅自变卖、支出、使用或私分。
第十七条 各级政府法制工作机构要认真履行职责，对报送备案的行政执法检查计划要严格审查，发现不当的，要及时提出修订或取消意见报经政府同意后，通知有关单位。
对行政机关违反本规定开展执法检查、实施行政处罚的，责令其限期改正；情节严重的，由监察机关予以通报批评，并对其主要负责人和直接责任人给予行政处分。
行政机关的违法检查和违法处罚行为，给检查对象造成损失的，应当依法予以赔偿。
第十八条 市政府法制办公室、监察局、纠风办应根据本规定制定实施细则，确保本规定贯彻落实。
第十九条 本规定由市政府法制办公室负责解释。
第二十条 本规定自发布之日起施行。