国家广播电影电视总局关于实行建设项目法人责任制的暂行规定

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浅谈民事诉讼调解方法及程序适用的理解

王长君


　　调解是民事诉讼的一项重要制度，是人民法院处理案件的一种结案方式，是人民法官的职责之一。民事诉讼调解是指在人民法院的主持下，在当事人互谅互让的基础上，就民事权利义务或诉讼权利义务问题达成协议，合情、合理、合法地解决民事争议的诉讼活动。它有利于实现公正、效率和案件的执行，有利于节约诉讼资源，对迅速解决民事纠纷和提高审判权威起到了很大作用。人民法院作为社会正义的最后一道防线，事实上处于各种社会矛盾交织的风口浪尖上，有效地化解社会矛盾，是人民法院的审判工作所担负的一项重要职能。最高人民法院要求，审理案件要当判则判，当调则调，调判结合，把案结事了作为民事审判的最终目的。人民法院审理民事案件如何能解决纠纷，化解矛盾成为一个重要研究课题。不得不使人们对司法调解进行重新审视。2005年，最高人民法院和黑龙江省高级人民法院对民事审判工作提出了更新、更高的要求，其中最突出的就是大力加强民事案件的调解工作，坚持将调解作为裁判案件的基础并贯穿于诉讼活动的始终，因为民事调解在案件的处理当中有着平息矛盾、化解民间纠纷、促使义务人自动履行义务等的特殊功能，起着其他裁判方式不可替代的作用。调解是指发生争议的双方当事人，在负责解决纠纷的机关或者组织的主持下，自愿协商达成协议解决纠纷的活动。根据调解活动是否为人民法院所主持，民事纠纷的调解又分为诉讼中的调解和诉讼外的调解两大类。其中，人民法院审判民事案件时主持的调解叫调解诉讼中的调解，也叫法院调解，是人民法院民事审判活动的重要组成部分，是一种具有中国特色的司法审判制度。一个案件能否调解成功，运用什么样的调解方法是很重要的。根据民事审判实践，我们常用的调解方法很多，比如有心理调解法、过错剖析法、背靠背法、亲情融化法、冷处理法、换人调解法、现谈一下这几种调解方法的具体运用。

一、心理调解的运用

　　有的民事案件，争议很小，标的也不大，由于当事人之间对事实存在理解的偏差，导致双方发生纠纷。有很多原告起诉到法院，是为讨一个说法、出一口气、寻找心理平衡。比如一些名誉权侵权案件，经原告多次打招呼，被告人总是不听，仍然我行我素，原告便起诉到法院。对这类案件，被告往往都没有道理，法官应当抓住当事人的心理，在庭审中，尽快查明被告错在哪里；查明事实后，对被告加以批评教育，赔个不是，使原告得到一定的心理安慰，以消除双方之间的隔阂或误解，从而快速化解纠纷。

　　二、过错剖析法的运用

　　一般来说，民事诉讼中原、被告双方均存在一定的过错，只不过是双方承担责任的多少不同罢了。由于双方对责任分担产生争议，原告往往都是责任小的一方，其起诉至法院，就是要法官作出公正的裁判。比如在处理人身损害赔偿类纠纷时，一般都是双方分担责任，很少有一方承担全部责任的案件。因此在法庭调查结束后，主审法官便可作一个小结，对责任大的一方进行批评教育，此后也要指出过错小的一方在本案中应承担的责任。总之，要出于公心、居于中立、说几句公道话，尽管双方都受到批评，只要责任划分得清楚，他们还是认同的。在此基础上，根据双方过错大小、经济承受能力等因素进行调解，一般都能达到较好的效果，标的较小的案件甚至可以当庭清结。

　　三、分头调解法的运用

　　分头调解法又叫背靠背法，在很多民事案件处理过程中采取这种方法会取得一些意想不到的效果。此种方法可在庭前、庭中休庭或庭后进行，一般由审判员和书记员找一方当事人谈话，再找另一方当事人谈话，了解案件的一些实质性问题，通过沟通，使主审法官知晓两方的情况，找准调解的突破口。在此情况下，再由审判员和书记员分别找双方当事人，给他们讲本案对其不利的情况，叫他们作出让步。比如我们经常处理的民间借贷纠纷案件，在被告还贷困难的情况下，给原告做工作时，我们往往要讲被告的困难和借贷风险、诉讼风险以及执行中可能遇到的困难等问题，或者说明《赊三不如现二》进行当庭兑现对其更有利。对被告讲时，我们可以说，如果达不成协议，法院将会判决你在一定期限内返还原告本息，如再不自觉履行，还可能会被强制执行，低架子，但到时候损失可能会更大一点，不如订个还款计划，以后就按计划履行。这样，一个案件就很可能会调解成功，促使双方达成协议。

　　四、亲情融化法的运用

　　有些家庭矛盾是因一时之气或因鸡毛蒜皮的小事引起，有的矛盾越闹越深，双方都不愿放低架子，但从双方内心深处来讲是愿意和好的，希望有个中间人帮他们找个台阶下。如赡养纠纷，有的是父母与子女间的矛盾，有的是兄弟姐妹间对赡养问题互相推诿。此时，可与子女沟通，让他们回想父母把他们拉扯长大成人的艰辛。你们也在养儿育女，鸦且有反哺之情、羊还报跪乳之恩，何况人乎？尊老爱幼、赡养老人是中华民族的传统美德，也是每个公民应尽的义务。通过合情入理的教育，使其回顾过去亲情的可贵，和目前因反目成仇带来的情感伤害，使双方能求大同、存小异，大事化小、小事化了。这样，调解便会达到水到渠成的效果。

　五、冷处理法的运用

　　善于捕捉调解信息、掌握调解时机是做好调解工作的重要环节。一般情况下，对民事案件的调解宜早不宜迟。对外力影响小、诉讼成本较小的案件在立案初期调解，效果会很好；但有些案件则相反，宜采用冷处理法。比如离婚案件，多年的夫妻从走向婚姻殿堂到走进法院大门，双方必定经历了激烈的思想斗争和心理矛盾过程，有的是因为与对方父母关系僵化造成的，有的则是由于一时误会或一时冲动所致，还可能两头受气，此时宜采用冷处理的办法，叫双方回去考虑一段时间。在这段时间里，双方的亲属、朋友、同事、同学等身边的人必定会做一些和解工作，同时也帮助双方解开一些疙瘩和消除一些误会。之后，有的当事人会主动来撤诉，没有完全想通的当事人也会有不同程度地动摇，主审法官可趁热打铁、加大调解力度，这样，双方和好的可能性便大大增加。但冷处理需要注意的是，不能久“冷”而不处理，同时要避免久调不结，尤其是要避免超审限的现象发生。

六、换人调解法的运用

　　法官遇到一些棘手案件，调解结案作为首选时，必然会付出很多的时间和精力进行调解。如遇到当事人没有松动或松动不大时，会产生一些急躁心理，有时甚至会与当事人产生对抗情绪，这样便不利于案件的审理，此时宜采用换人调解法。换人调解会减缓当事人的对抗心理，且调解人也许会变换一个角度进行调解。不同方法、不同的语气、不同的切入点会给当事人一个全新的感受，但法律终究是相通的，说千道万，此调解人与彼调解人的调解观点最终是一致的。虽然两人事先未沟通、未商量，但当事人感到两人观点如此相同，便会打消疑虑，增强对法官、法院的信任感，这样调解起来便容易多了。换人调解应不拘一格，不光是审判员间交换调解，还应包括人民陪审员、法官助理、书记员、人民调解员等，必要时，院长、主管院长、庭长等法院领导也可以亲自出马，利用其更高的威信、更强的影响力做当事人的工作，促进调解协议的达成。总之，调解的方法很多，我们要学会灵活运用；用什么方法、什么时间用，对一个案件的调解成功与否都是至关重要的。

　 一、民事调解制度的含义

　　民事诉讼调解是我国民事诉讼法的一项重要的基本原则。做好民事诉讼调解工作，对于及时化解矛盾，促进社会交易的正常流转，具有十分重要的现实意义。《民事诉讼法》第九条规定“人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决”。
　　所谓的民事诉讼调解制度，是指人民法院审理民事案件的过程中，可以在查明事实，分清是非的基础上，根据自愿和合法的原则，主持并促使当事人双方达成协议协商解决纠纷的制度。它不是对抗性的，也不是权威压制型或者违背法律意识的“和稀泥”式的，而应当是当事人意思自治型的，尊重当事人的意思自治应当是现代调解制度的核心理念。

　　二、诉讼调解的法律规定及其适用

　　《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》于2003年12月1日起施行，其中对调解作了详细的规定，其中下列民事案件，人民法院在开庭审理时应当先行调解：1、婚姻家庭纠纷和继承纠纷；2、劳务合同纠纷；3、交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷；4、宅基地和相邻关系纠纷；5、合伙协议纠纷；6、诉讼标的额较小的纠纷。笔者理解：“应当先行调解”就是以“司法解释”的方式将庭前调解确定为诉讼必经程序，以上“应当先行调解”的6种类型的案件，占各类民事案件的绝大多数。如果充分利用好先行调解制度，将对提高案件审理速度、及时化解民事纠纷起到很大的作用。同时，此《若干规定》及最高人民法院所公布的于2004年11月1日起施行的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》也对不适合进行调解的几种民事案件进行了详细的规定：“1、起诉时被告下落不明的；2、发回重审的；3、共同诉讼中一方或双方当事人人数重多的；4、法律规定应适用特别程序、审判监督程序、监督程序、公示催告程序和企业法人破产还债程序的；5、人民法院认为不宜适用简易程序进行审理的”。这几种类型的案件，由于其特定的案件性质，不适宜调解，或者法律规定不允许调解，因此，规定这几类没有必要调解的民事案件可以不用调解程序而直接进行审判。通过以上的规定，使审判程序更具有了可操作性。

　　三、在诉讼调解过程中应当注意的几个问题

　　1、片面强调调解率的做法欠妥。近几年，部分法院将调解纳入岗位目标考核中一项加分的项目。在这种情况下，个别法院为了在层层的岗位目标考核中取得好成绩，在审判工作中相对加大了调解的力度，有的法院给每个庭或者审判人员规定了一定的调解比例数额，使得许多法官为完成这一考核任务，随意启动调解程序。加之法律对调解权的待命和调解程序的启动缺乏明确的规定，使得承办案件的主审法官与合议庭认为必要时可以随时组织当事人调解，也就是说，不管当事人是否同意，案件办到哪里，主审法官的调解工作就可以做到哪里。一方面，法官为了达到限定的调解比例数额，随意、随时进行调解；另一方面，当事人从一开始进入诉讼程序，就受到法官主动的调解，使双方当事人诉讼权利受到一定压制，当事人自由选择纠纷解决方式的诉讼权受到侵害。过分的强调调解，使法院失去调解本身所具有的独特的公正价值。
　　2、物质力量对法官介入调解的影响。我国建立了错案追究制度，大部分地区的法院将主审法官的错案率与工资待遇、职务升降等直接挂钩，导致主审法官在审理案件时面临着错判可能产生的风险和压力，特别是在一些法律依据比较含糊或者不完备以及当事人双方证据势均力敌的情况下，为了规避风险，法官在审理案件时往往会无视调解的“自愿”原则，利用自己的特殊身份进行调解劝说，尽量说服当事人接受调解以达成调解协议，甚至有可能进行威胁或者诱导。只有在调解无望时才不得已采取判决方式结案。基于法官这种趋利避害的选择，容易导致法官漠视当事人的权利，强行调解，久调不决，损害当事人合法权益的错误做法。
　　3、“事实清楚、分清时非”原则限制了调解功能的发挥。根据民事诉讼法的规定，法院应根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。查明事实、分清责任是判决的前提条件，而调解的含义本身就包括对某些界限不清的事实、责任含糊不究，互谅互让，以达到既解决纠纷又不伤和气的目的。当事人选择调解的目的之一就是要提高效率，如果所有案件都要求在查明事实、分清是非责任的前提下进行调解，调解的优势就会丧失，还不如判决更简便、快捷。可见，一味要求查明事实、分清责任，既不尊重当事人的自由处分权，又耗时、费力，浪费法院的审判资源。新公布的《民事调解工作若干问题的规定》作出相应的规定“当事人可以自行达成和解协议、人民法院可委托单位或个人从事调解活动”。对调解范围作出了扩大化的规定，甚至可以允许当事人庭外自行进行和解，同时对于此类调解协议，人民法院应当予以确认。但同时注意到，调解协议具有下列情形之一的，人民法院不予确认：1、侵害国家利益、社会公共利益的；2、侵害案外人利益的；3、违背当事人真实意思的；4、违反法律、行政法规禁止性规定的。以上几类协议即使双方当事人达成协议，法院也不应予以确认。特别要注意的是，有的案件当事人恶意串通，为逃避债务以诉讼调解方式转移财产，逃避法律责任，损害国家、集体或他人的合法利益，如假离婚、假抵债、假清偿等。对这类调解案件一定要慎重审理，认真审查，一旦审查确实，不但不能下发调解文书，还应对其进行相应的民事处罚。
　　4、法律及司法解释对调解的规定过于简单，审判实践中难以操作。民事诉讼法及最高人民法院《关于适用民事诉讼法若干问题的意见 》设专章规定了调解，但内容简单，过于原则，缺乏法官和当事人必须遵守的程序和规范。一方面造成法官在实施过程中随意性很大，何时调解、如何调解，均由法官决定，没有程序性的约束；另一方面，造成法官在实施过程中不敢大胆适用。对调解中自愿、合法的规定也过于原则，审判实践中认识不一。
　　5、调解监督机制不健全。虽然民事诉讼法第一百八十条规定了“当事人对已经发生法律效力的调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，可以申请再审”。但在实践中，由于调解协议是当事人亲自签字，即使违法调解，调解协议内容违反法律强制性规定的还好，要求当事人提出“证明调解违反自愿原则”的证据，几乎是陷当事人于举证不能，一般没有造成严重后果的，大都将错就错。而且人民检察院对调解也无权提出抗诉，所以对调解的监督力度几乎为零。
　　6、法官“调审合一”的双重身份及“主宰者”的角色，在一定程度上影响着司法公正。民事诉讼法对调解的程序未作独立、专门的规定，实行的是“调审合一”的调解模式。这种模式对降低诉讼成本、避免严格程序带来的对抗性，具有一定的合理性和现实意义。但是，随着司法改革的进一步深化，它在审判实践中所暴露出来的弊端日益突出，如在案件审理过程中，法官常常身兼调解者和审判者双重身份，而且法官的“主宰者”角色，使法官对运用调解方式还是判决方式结案，拥有较大的选择权，有些能调解结案的案件，法官却将调解走了过场；有些案件应当及时判决，法官却在开庭后反复调解，久调不决。法官的这种身份势必造成法官在身份上的冲突，一旦调解不成，容易使当事人对法院的公正和判决的正义产生怀疑，有损司法权威。
　　7、赋予当事人反悔权的规定有待完美。根据民事诉讼法的规定，调解书送达前任何一方当事人都可以反悔，而无需任何理由。因此，当事人在诉讼中达成的调解协议对当事人并无任何约束力。这对调解制度的发展产生了不利影响，损害了法院的权威和遵守调解协议一方当事人的利益，导致了审判资源的浪费，助长了当事人在调解中随时意言行、不负责任的倾向。
　　8、当事人恶意调解问题。调解协议的达成往往是权利人一方作出某种程度的让步以换取更大的主动权。由于社会诚信制度尚未建立，一些别有居心的人往往利用法院调解这个程序达到使对方让步的目的，等调解协议达成后却不按时履行协议规定的义务。而对方为了达成调解协议往往作出一一定的让步，使权利人为了能使自己的权益得到最快的保护而所作的牺牲就完全白废，也直接影响了法院的权威与公信力。如何避免当事人自愿调解的风险也成了法院必须要解决的问题。
重庆市人民政府


渝府发〔2001〕28号


重庆市人民政府关于印发重庆市大中型水利水电工程建设征地和移民安置暂行规定的通知

各区县（自治县、市）人民政府，市政府有关部门：
《重庆市大中型水利水电工程建设征地和移民安置暂行规定》已经市政府第81次常务会议审议通过，现印发给你们，请遵照执行。



二○○一年五月二十二日


重庆市大中型水利水电工程建设征地
和移民安置暂行规定

第一条 为加强对大中型水利水电工程建设征地和移民安置的管理，合理征占用土地，妥善安置移民，根据国家有关规定，制定本规定。
第二条 本市行政区域内兴建大中型水利水电工程（以下简称水利水电工程）的建设征地和移民安置适用本规定。
本规定所指大中型水利水电工程是指按国家有关规定标准划分的大中型防洪、除涝、灌溉、灌溉排水、供水、河道整治、水力发电及综合利用水利枢纽等工程。
小型水利水电工程的征地补偿和移民安置可参照本规定执行。
第三条 水利水电工程建设项目进行可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报批时，必须附县级以上土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。
具体建设项目需要使用土地的，建设单位应当根据建设项目的总体设计一次申请，办理建设用地审批手续；分期建设的项目，可以根据可行性研究报告确定的方案分期申请建设用地，分期办理建设用地手续。
对于工期紧的防洪工程，应按土地管理审批权限，经市计划主管部门商市土地行政主管部门或报国务院土地行政主管部门批准后，可以先行施工用地。
第四条 水利水电工程建设征用的土地，由征地单位按照被征用土地的原用途给予补偿。
征用耕地（包括菜地、粮食制种地、多种经营地、牧草地、果园地、养殖水面和宅基地，下同）的补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6倍。
征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数。按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前3年平均年产值的4倍。
第五条 集体土地被征用后，所剩耕地面积（确权发证数）人均粮地在0.5亩以上或菜地0.4亩以上的，按照《重庆市土地管理规定》（渝府令第53号）第四十一条第一款第（三）项的规定，可以通过调整承包地安置被征地人员的，被征地集体经济组织农业人口不转为非农业人口（下称农转非），只按本《规定》第四条的规定向集体经济组织支付土地补偿费和安置补助费；如被占地人员要求转为非农业人口，只办“农转非”户口，不享受征地农转非人员按规定享受的人平土地补偿费和安置补助费。若调整承包地确有困难的，经县级人民政府审核批准，可以将被征地人员转为非农业人口，并相应享受征地农转非人员按规定享受的人平土地补偿费和安置补助费。
集体土地被征用后，所剩耕地面积(确权发证数）人均粮地不足0.5亩或菜地不足0.4亩，安置确有困难的，经县级人民政府审核批准，可以将被征地人员转为非农业人口，并相应享受征地农转非人员按规定享受的人平土地补偿费和安置补助费。其计算标准为：农转非数量等于被征用耕地数量除以征地前被征地单位 平均每人占有耕地的数量（人均耕地数量等于确权发证的耕地面积除以农村集体经济组织总人口，下同）。
征用非耕地，只向被征地单位支付土地补偿费。其标准为按耕地土地补偿费的1/3支付。
青苗费、构筑物、房屋补偿费标准按照《重庆市征地补偿安置办法》（渝府令第55号，下同）第三十二条规定的下限标准办理。被拆除房屋的装饰物，由所有人自行拆除或处理，不予补偿。
第六条 征占用林地，由各区县（自治县、市）人民政府按照土地管理及林地管理的规定完善划拨报批手续，并向林业部门或林地所有权单位按下列标准缴纳林地补偿费、安置补助费、植被恢复费、林木及附着物、苗圃补偿费：
（一）森林植被恢复费不分地区类别按每平方米2元缴纳；
（二）林地补偿费和安置补助费合并补偿为每亩6000元;
（三）林木及附着物补偿不分类别合并补偿为每亩3000元,苗圃地补偿为每亩1000元。
第七条 占用国有荒山、荒地、荒滩、河滩及其他国有土地依法划拨使用，青苗补偿费按有关规定执行。
第八条 需要迁移的城（集）镇，其基础设施建设，按照批准的设计规模和标准计算补偿，超过设计规模和标准增加的投资，由当地人民政府自行解决。
拆迁城市规划区内国有土地上的房屋及其他建（构）筑物，按照城市房屋拆迁的有关规定执行。对确需迁建安置用地的单位，由当地人民政府纳入工程建设用地统筹安置。
拆迁供电、供气、供水、通信及其他管线设施，由当地人民政府与产权单位确定拆迁方案，补偿其拆迁的人工材料费，拆迁工程免交各种行政事业性收费。
第九条 水利水电工程建设征地免缴耕地占用税。征地统筹费、新增建设用地有偿使用费由被征地区县（自治县、市）人民政府自行解决。
第十条 征地管理费按青苗补偿费、土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费总和的1%计算。区县（自治县、市）征地和移民安置工作及施工协调工作经费按征地及移民安置费总额的3%计算。
第十一条 移民安置应根据国家规定的基本建设程序，按照经济合理的原则编制移民安置规划设计。移民安置规划设计是工程设计文件的重要组成部分，一并报主管部门审批。没有移民安置规划设计或没有达到规划设计深度的，不得审批工程设计文件；移民安置规划未经批准，有关部门不得办理建设项目征地手续，建设单位不得开工。
第十二条 移民安置应在认真分析安置区环境容量的基础上，按照在本村、本乡（镇）、本区县（自治县、市）、本市的顺序予以安置；实行本地安置与异地安置、集中安置与分散安置、政府安置与自找门路相结合，本区县（自治县、市）安置不了的，可在工程受益的区县（自治县、市）安置或按照经济合理的原则，选择其他区县（自治县、市）安置。分散安置和移民自愿投亲靠友的，由迁出地和安置地人民政府与移民签订协议，办理有关手续，迁出地人民政府应当将相应的土地补偿费、安置补助费，交给安置地人民政府，统筹安排移民的生产生活。
移民自找门路的，由移民与当地政府签订协议，由当地政府发给移民土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费、搬迁费。
第十三条 征地农转非人员的人员安置、住房安置可参照《重庆市征地补偿安置办法》的有关规定办理。
实行统建优惠购房安置的，应按有关规定发放安置过渡费，安置过渡期超过12个月的，由区县（自治县、市）人民政府负责承担过渡费。
征地农转非人员住房未拆迁的，按其宅基地面积向被征地农村集体经济组织一次性支付征地农转非人员占用宅基地综合补偿费。标准为沙坪坝区、北碚区、九龙坡区、江北区、南岸区、渝北区、巴南区、大渡口区每亩2100元，其他区县（自治县、市）每亩1100元。
第十四条 征地和安置经费列入水利水电工程概算。
第十五条 水利水电工程建成后形成的水面和水库消落区，由工程管理单位统一管理开发利用；在服从水库统一调度和保证 工程安全的前提下，应当优先组织移民开发利用。
第十六条 市政府安排支农、扶贫资金和交通、文教、卫生等经费时，对移民安置区应当适当照顾，以帮助移民安排生活和发展生产。
市政府在移民安置区和工程受益地区兴办的生产建设项目，应当结合安置移民。
第十七条 水利水电工程在征地拆迁、移民安置及施工建设期间，各级政府及税务、工商、审计、规划、国土、农业、林业、公安、监察等部门应当予以积极配合。
第十八条 本规定具体适用中的问题，由重庆市土地行政主管部门和水行政主管部门负责解释。
第十九条 本规定自发文之日起施行。国家和市政府有新规定时，按新规定执行。