任免驻外大使名单（1999年第1期公报）

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少年司法保护的原则

刘亮


　　少年司法制度是根据少年的生理、心理特征，以保护少年为出发点，在审理、处理和矫治少年违法犯罪案件上实行区别于普通司法制度并着力使少年在未来建康成长为目标的一种专门司法制度。20世纪以来，少年犯罪问题逐渐演化为一个严重的国际性社会问题成为世界公害之一，引起了世界各国的广泛关注。许多国家为了预防、控制和减少少年犯罪，逐步建立起了具有本国特色的少年司法制度。
　　一、少年司法保护的现状
　　随着社会的发展，作为特定群体的儿童逐渐成为家庭和社会的核心。以18周岁作为儿童年龄的上限是国际社会的普遍共识。1989年《儿童权利公约》第一条规定：儿童系指18岁以下的任何人，除非对其适用之法律规定成年年龄低于18岁。其他国际公约，如《保护剥夺自由少年规则》、《确定准许使用未成年人为拔矿工或司炉工的最低年龄公约》、《关于禁止和立即行动消除最有害的童工形式公约》等，以及许多国家的立法，都规定18岁以下为儿童。我国未成年人的年龄范围恰恰与这种界定相吻合。
　　在中国，由于家长制的传统从氏族、家族和家庭生活之中起端，而后延展到封建国家体制中，家长制观念作为一种文化传统，长期影响着我国思想界、文化界和司法界对儿童的定位。儿童在家庭中的法律地位历来都是至于附属和“未来”的位置上考虑，没把儿童放在应有的权利主体位置上。然而，不论是发达国家还是发展中国家，儿童都面临着各种各样的严重问题，其权利的维护可谓举步维艰。同样在中国社会中儿童权利的保护状况也不容乐观，虽然我国加入了《儿童权利公约》，但是实践中对儿童权利的保护仍是被大部分人所忽视的。从很多社会现象中我们能看到儿童权利是得不到保护的。
　　少年法庭的建立宣告了我国少年司法制度的诞生。因为特定的历史背景、法律依据等因素的考虑，当时的少年法庭实质只是附设于普通法院下的少年刑事案件合议庭。少年法庭的出现，以其办案的实际效果，雄辩的证明了少年法庭的科学性、针对性和有效性，引起了司法界的重视，并获得了社会的认可和欢迎。
　　但是，我国的少年司法保护还存在着一系列不完善的问题，没有形成独立于传统司法的少年法律体系。《中华人民共和国未成年人保护法》关于少年司法保护部分也仅在该法第五章部分的十条内容予以说明。实践中也体现出来了它的不完善之处：我国少年法庭目前管辖的刑事案件主要是未成年人实施犯罪的案件，关于少年权益受到侵害的问题不是由少年法庭管辖；我国的少年司法机构主要有公安、检察院、少年法庭、未成年人管教所、社会帮教机构，对于家庭、社区在少年司法保护方面应发挥的作用也只是试验阶段；在我国，目前除法院有专门审理少年刑事案件的少年庭外，公安机关和检察院还未有专门人员承担少年案件，即没有少年警察和少年检察官，虽然我们有关法律和司法解释对此做出规定，但是在司法实践中还未做到真正落实；我国现有的法律法规对少年权益保护的规定少且缺乏可操作性，道德、号召性的条款多，缺乏法律责任方面的规定，而这恰恰给了司法者过多的自由裁量权，这对于未成年人的矫治教育和权利保护是不利的。工读教育、收容教育、劳动教养、治安管理处罚等非刑罚处罚措施的规定笼统而概括，可操作性差，而对于未成年人的违法行为和不良行为的处置则根本没有统一的规定，且处罚机关复杂，易侵害未成年人的合法权益，不利于少年司法保护目标的实现。
　　二、少年司法保护的基本原则
　　（一）少年权益最大化原则
　　最大利益原则是具有本源性的、全面指导性的一项原则。最大利益就是将儿童的利益最大化，包括国家在制定各项政策、处理实际儿童事务中，均应以儿童的利益作为优先考虑。从立法的角度上来看，最大利益条款是保护儿童的权力的纲领性条款；从运用上来看，最大利益原则被理解为处理儿童事物的准则；从原则的意义和蕴含上来看，它蕴含着将儿童视为拥有权利的个体的理念。 把儿童的最大利益放在首要考虑的地位。不仅要在处理有关儿童的一切事务中优先考虑儿童的最大利益，在制定国家政策、社会政策也要优先考虑儿童的最大利益，优先考虑儿童的最大利益在涉及到儿童的事务中保护儿童的利益具有全面的指导意义。
　　（二）少年权益保护优先原则
　　人们在保护儿童权利观念方面的落后，是阻碍完善儿童立法的重要因素，这种表现主要有：
　　1．把儿童立法等同于儿童犯罪的法律。不少学者认为，儿童立法就是为了对付儿童犯罪，治理和预防儿童犯罪。完全忽视最为弱势群体的儿童，其权利需要予以特别保护的特殊性。我们应该确立起儿童法律就是保护儿童权利的法律的观念，即使是治理儿童犯罪的法律，也不是为了惩罚、报应儿童，而是为了“教育、感化、挽救”儿童。犯罪儿童其实也是受害者，我们应该努力创造条件，让失足儿童回归社会。
　　2．把儿童当作真正的权利主体而不是仅仅作为法律保护的客体，贯彻“儿童权益保护优先”的原则，树立“实现儿童权利就是谋求全人类的最高利益”的观念。以以往人们不注意倾听儿童的声音和了解儿童的需要，往往以保护儿童的名义侵犯儿童的权利。应该切实保障儿童享有关系到自身利益的参与权。正由于少年生理、心理、认知能力还不够成熟，容易受外界诱导等原因，所以反而论之，其塑造性也很强，如果能以少年权益保护优先这样观念的指导，那么会实现让他们向着健康向上的方向发展。当然对一些有不良行为、违法行为、犯罪行为的少年也应同样适用。“少年权益保护优先”原则，无疑是摒弃了那些落后的观念，真正站在少年的角度而非“成人社会”的角度来为儿童立法作指引。在该原则的指导下，才能矫正社会对少年权利保护的错误认识，才能让少年立法有一个明确的方向。
　　在上述二原则的指导下，走少年司法一体化模式是必然选择。但是这必须由我国的具体国情来决定的，实践中我国是通过局部的、分散的试点工作，正式与非正式、官方和非官方相结合的方式进行广泛的和长期的司法探索，向少年司法制度的完善目标前进。


北安市人民法院　刘亮
广东省珠海市人民政府


关于印发珠海市建立土地执法共同责任制度规定的通知


各区人民政府，横琴新区管委会，经济功能区管委会，市府直属各单位：

现将《珠海市建立土地执法共同责任制度的规定》印发给你们，请认真贯彻执行。





　　　　　　　　　 珠海市人民政府

二○○九年九月二十五日







珠海市建立土地执法共同责任制度的规定



第一章　总则

第一条 为了明确各级人民政府及相关部门在土地管理中的职责和分工，形成政府组织领导、国土部门及有关部门配合、齐抓共管的土地执法监察体系，有效遏制土地违法违规行为，切实保护国土资源，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《违反土地管理规定行为处分办法》、《关于建立土地管理共同责任制的通知》等有关法律、法规和政策的规定，结合我市实际，制定本规定。

第二条 本规定所称的土地执法共同责任是指各级政府及其派出机构、各职能部门和相关单位及其工作人员在土地管理及违法用地查处工作中依照法律、法规和相关规定应当承担的责任。

第三条 成立市土地违法违规行为查处整改工作领导小组。由市长任组长，主管国土工作的副市长任副组长，各区（含经济功能区，下同）和相关职能部门、相关单位行政主要负责人为成员，负责研究决定土地违法违规行为查处整改工作的政策和措施，解决查处整改工作中的重大问题，督促协调各区及相关部门按要求开展查处整改的各项工作。

第四条 市土地违法违规行为查处整改工作领导小组下设办公室，办公室设在市国土资源局，负责土地违法违规行为查处整改的日常工作。

第五条 违法用地制止、查处、清拆、复耕复绿等工作均按照属地管理原则，下级政府和相关职能部门对上级政府以及相关职能部门负责。

第二章 职责分工

第六条 各级人民政府是本行政区域土地管理的主要责任主体，对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行、违法用地以及单位GDP所消耗的新增建设用地情况负总责。

各区行政主要负责人是第一责任人，分管领导是直接责任人。

各职能部门和相关单位的主要负责人是土地执法共同责任的主要负责人，分管领导是直接责任人。

第七条 各级国土资源管理部门（以下简称国土部门）是发现、制止、查处违法用地的主要执法部门，负责监督检查辖区内土地管理法律、法规和规章的执行情况；预防违法用地行为的发生；组织土地执法动态巡查工作；受理对土地违法行为的检举、控告；依法查处土地违法案件。

（一）建立健全国土资源动态巡查责任制度。发现违法用地行为应立即予以制止，无法有效制止的应当在3个工作日内发出《责令停止违法行为通知书》,责令违法当事人限期改正，并按规定调查立案处理。

（二）建立健全土地违法违规情况报告制度。每周汇总新发现违法用地台账，报告违法用地所在地的区、镇政府（街道办事处）并抄送发改、规划、建设、工商、供水、供电等相关土地执法共同责任部门；无法有效制止的，应立即书面（紧急情况下，可采用电话、口头等方式，但必须做好记录，并请现场有关见证人员签名，下同）报告区、镇政府（街道办事处）；对重大违法用地或因违法用地造成恶劣影响以及其他严重后果的，必须及时报告上一级政府及同级监察部门。

（三）发现违法用地上的违法建设行为发生在城乡规划区范围的，应将案件材料及时移交城市管理行政执法部门依法查处。

（四）对土地违法行为依法进行立案调查并做出行政处罚决定。违法当事人对行政处罚决定逾期不申请行政复议、不起诉，又不履行行政处罚决定的，依法申请人民法院强制执行。

（五）涉及需追究相关责任人行政责任的，国土部门应在做出行政处罚决定后10个工作日内将案件移送监察部门或相应的任免机关；对涉嫌犯罪的案件，国土部门应及时移送公安机关。

第八条 规划部门在接到国土部门关于违法用地的书面告知后，应在3个工作日内核实有关规划的信息并提供相关城乡规划资料；发现或被告知辖区内有违法建设或违法用地的，在对违法行为处理完毕前，暂停办理其建设用地规划许可、建设工程规划许可或工程验收等业务。

国土部门或城市管理行政执法部门应将违法行为处理结果及时书面函告规划部门。

第九条 城市管理行政执法部门负责城乡规划区内违反城乡规划的违法建设行为的巡查发现与行政处罚；发现涉及破坏、侵占农用地及非法转让土地、非法批地等违法用地行为的，应告知国土部门依法进行查处；在收到国土部门有关违法建设行为的移交函后，应及时进行调查处理，并将处理结果及时书面函告国土部门。

第十条 各区、镇政府负责统筹组织辖区内土地执法共同责任制工作，建立长效机制和联合执法机制，及时组织制止和查处违法用地及违法建设行为，确保本级政府及职能部门无违法用地行为。

区政府可以组织街道办事处落实土地执法共同责任制的工作。

（一）镇政府（街道办事处）在接到国土部门关于违法用地的书面告知后，应在2个工作日内组织相关部门共同对违法用地行为进行制止；在2个工作日内无法有效制止的，应在第3个工作日向所在区政府（经济功能区管委会）报告。区政府（经济功能区管委会）应在接到报告后的3个工作日内组织相关部门，对违法行为进行有效制止。

（二）对镇、村庄规划区内违法用地及其违法建设行为，镇政府应在发现该行为之日起2个工作日内组织相关部门责令违法当事人停止建设、限期改正；逾期不改正的，应在10个工作日内组织相关部门对该违法建筑进行拆除。

（三）对辖区内未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定违法进行用地建设的，区政府（经济功能区管委会）应依法予以处理。

（四）各区应定期召集公安、检察、法院、国土、规划、行政执法、监察、工商、供水、供电、农业、林业以及其他相关职能部门,对违法用地的查处进行协调,督促落实对违法建筑的拆除和复耕复绿等工作。

第十一条 公安机关负责对涉嫌犯罪的土地案件进行立案查处，并为相关部门的土地执法工作依法提供保障。

（一）对国土部门移送的涉嫌犯罪的土地违法案件，除案情重大、复杂的，应自受理之日起10个工作日内依法作出立案或不立案决定，并书面告知移送案件的国土部门；不予立案的，应书面说明理由，并将案卷材料退回移送案件的国土部门。认为不属本机关管辖的，应在收到案件材料之日起3个工作日内退回国土部门，并书面说明理由。

（二）相关部门在制止土地违法行为遇暴力阻碍时，可根据需要请求协助，公安机关应提供必要的保障措施，对妨碍、阻挠、围攻、殴打执法人员的，应按110接处警规定赶赴现场协助执法，并依法处理。

（三）涉嫌犯罪的当事人拒绝配合调查取证或有证据表明涉嫌犯罪的嫌疑人可能逃匿或销毁证据时，国土部门需要公安机关参与、配合的，可商请公安机关提前介入，公安机关应派员介入。

第十二条 国土部门接到公安机关不予立案的通知书后，认为依法应当由公安机关决定立案的，可以自接到不予立案通知书之日起3日内，提请作出不予立案决定的公安机关复议，也可以建议人民检察院依法进行立案监督。

作出不予立案决定的公安机关应当自收到国土部门提请复议的文件之日起3日内作出立案或者不予立案的决定，并书面通知移送案件的国土部门。国土部门对公安机关不予立案的复议决定仍有异议的，应当自收到复议决定通知书之日起3日内建议人民检察院依法进行立案监督。

公安机关应当接受人民检察院依法进行的立案监督。

第十三条国土部门将涉嫌犯罪案件移送公安机关的，应当同时抄送同级检察机关和监察部门。

国土部门在依法查处土地违法行为过程中，发现国家工作人员贪污贿赂或渎职以及利用职权侵犯公民合法权利等违法行为，涉嫌犯罪的，应当依法将案件及时移送人民检察院。

检察机关发现有证据证明涉嫌犯罪的案件，国土部门已立案且应当移送公安机关而未移送的，应当书面告知国土部门移送案件，国土部门接到通知后7日内将案件移送公安机关，并将执行情况书面告知检察机关。

第十四条 监察部门加强对各职能部门和相关单位履行土地执法共同责任情况的监督检查，并依法依纪追究违法用地相关责任人的行政责任。

（一）监督对土地违法行为负有查处职责的相关职能部门，对不履行职责的，进行督办和行政问责。

（二）对国土部门移送的土地违法案件中涉及追究行政责任的，应在7个工作日内决定是否受理；不予受理的，应当及时书面通知移送案件的国土部门并退回案件材料。

（三）立案调查的违纪案件，无特殊原因的，应当自立案之日起6个月内结束。

（四）对影响较大、后果严重的案件，监察部门可以提前介入，与国土部门一起联合办案。

第十五条 国土部门查实土地违法事实后，应书面告知相关部门，相关部门应依照各自职责依法处理。

对已批复项目建议书但未依法办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续的审批项目，发展改革部门不予办理项目可行性研究报告审批手续；对未办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续的核准制项目，发展改革部门不予办理项目核准手续。

对违法用地、违法建设的单位，建设部门不得发放施工许可证，并依法进行处罚。

农业、林业部门接到并经核实涉及破坏农用地的告知后，应及时赶赴现场开展对违法用地损毁程度的鉴定工作，并由各区（经济功能区）组织国土、农业、林业等部门对违法用地复耕、复绿的督促和验收工作。

对没有合法用地手续（企业住所、经营场所的合法用地、房屋产权证明）的企业，工商、环境保护、卫生、文化、公安等部门依法不得核发有关证照，已核发证照的，应及时依法处理。

对没有《建设用地批准书》、《国有土地使用证》、《集体建设用地使用证》等合法用地、建设手续的工地或工程设施，供电、供水、供气部门不予供水、供电、供气。

对已供电、供水、供气的，供电、供水、供气部门接到行政执法部门书面告知后，应在2个工作日内停止供应。

第十六条 建立和完善信息共享机制，建立土地违法案件查处协调与行政和刑事审判衔接的工作机制。

人民法院对行政部门依法申请强制执行的土地违法行为行政处罚决定，应依法予以处理；人民法院无法定理由不予执行的，行政部门及时报告本级政府，由本级政府向同级人大反映。

人民法院对涉及土地犯罪的案件作出判决的，应及时将判决情况书面告知国土部门。

第三章　责任追究

第十七条 有下列行为之一的，由上一级政府对下一级政府第一责任人、直接责任人或同级政府对相关职能部门主要责任人和直接责任人分别给予诫勉谈话：

　 （一）各区、镇（街道办事处）因组织不力，对违法用地没有及时处理，造成违法用地事实继续扩大的；对相关部门的违法用地查处工作不配合、不支持、推卸责任甚至阻挠、限制查处工作的。

　 （二）国土部门未落实巡查责任，未在规定期限内及时发现并制止本辖区新发生的违法用地行为，未在规定期限内核实情况导致违法用地行为未及时制止的，对违法行为不能制止且未在规定期限内告知所在区、镇政府（街道办事处）或相关部门的。

　 （三）规划部门未在规定期限内协助核实有关规划信息并提供相关城乡规划资料的。

　 （四）公安机关对妨碍、阻挠、围攻、殴打依法进行土地执法的工作人员等的行为，接到报告后没有依法处理的；未在规定期限内依法立案调查的。

　 （五）供电、供水、供气部门没有查验合法用地手续，给予供电、供水、供气的；接到执法部门书面告知后，没有在规定时间内停止供电、供水、供气的。

　 （六）城市管理行政执法部门有不履行或不正确履行查处职责造成违法用地及其违法建设事实继续扩大的。

　 （七）国土部门查实违法事实后告知相关部门，相关部门未依法处理的。

　 市直管部门派出机构对区镇政府的戒勉谈话置之不理的或拒不执行的，由区镇政府报上级政府监察部门。

　 第十八条 有下列行为之一的，由上一级政府对下一级政府第一责任人、直接责任人或同级政府对相关职能部门主要责任人和直接责任人分别给予通报批评；情节严重的，移送有关部门依法处理。

　 （一）各区、镇（街道办事处）因组织不力，对违法用地没有及时处理，造成违法用地事实继续扩大；经诫勉谈话后，对违法用地行为未在规定期限内组织整改的；对违法用地案件隐瞒不报或压案不查的。

　 （二）国土部门对新发生的违法用地不及时制止查处,不报告所在区、镇政府（街道办事处）或不告知相关部门,导致违法用地事实继续扩大的。

　 （三）公安机关对妨碍、阻挠、围攻、殴打依法进行土地执法的工作人员等行为没有采取有效的手段予以制止，造成严重后果的；对符合追究刑事责任条件的土地违法案件未在规定期限内立案调查，导致违法事实继续扩大的。

　 （四）城市管理行政执法部门不履行或不正确履行查处职责造成重大违法用地及其违法建设事实继续扩大的。

　 （五）国土部门查实违法事实后告知相关部门，相关部门未依照职责依法处理违法行为，导致违法事实继续扩大的。

　 （六）供电、供水、供气部门接到书面告知后，未在规定期限内对违法用地建设工程停电、停水、停气造成情节特别严重的违法用地案件的。

　 第十九条 有下列情形之一的，年度考核中，对各区、镇（街道办事处）第一责任人、直接责任人实行“一票否决”，评定不称职，并由同级政府追究相关职能部门和单位责任人的责任。

　 （一）经通报批评后，对违法用地行为未在规定期限内组织整改的。

　 （二）一年度内所辖区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15%以上，或虽未达到15%但造成恶劣影响或其他严重后果的。

　 （三）因违法用地严重被上级机关定为重点整改地区，或有案件被定为重点督办案件的。

（四）因违法用地案件处理不当严重损害群众利益，造成群众集体上访和社会不稳定的。

（五）违反土地管理规定，越权或违法审批用地的。

　 第二十条 行政执法人员徇私舞弊，对应当依法移交公安或检察机关追究刑事责任的案件不移交的，由监察部门或检察机关依法查处。

第四章 附则

第二十一条 本规定所称的城乡规划和城乡规划区依照《中华人民共和国城乡规划法》规定。

第二十二条 本规定由珠海市国土资源局负责解释。

第二十三条 各区可根据本规定制定实施细则。

第二十四条 本规定自发布之日起实施。