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西藏自治区人大常委会员


西藏自治区消防条例
西藏自治区人民代表大会常务委员


（2000年1月26日西藏自治区第七届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过）

第一章 总则
第一条 为了预防火灾，减少火灾危害，保护公民人身、财产和公共财产的安全，保障我区社会稳定和经济建设的顺利进行，根据《中华人民共和国消防法》和有关法律、法规规定，结合西藏实际，制定本条例。
第二条 消防工作应当遵循预防为主、防消结合和专门机关与群众相结合的原则，实行防火安全责任制。
第三条 本条例适用于自治区行政区域内的机关、团体、企业、事业单位和其他组织（以下简称单位）以及个人。
第四条 各级人民政府负责本行政区域内的消防工作，将消防工作纳入国民经济与社会发展计划，保障消防工作与经济建设和社会发展相适应。
各级公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级公安消防机构负责实施；尚未建立公安消防机构的县、乡（镇）由县级公安机关负责实施消防监督管理工作，并接受上级公安消防机构的业务指导。
第五条 每年的11月9日为自治区消防活动日。

第二章 消防安全责任
第六条 各级人民政府应当履行下列消防工作职责：
（一）组织、监督消防法律、法规的实施；
（二）组织计划、财政、建设、公安消防机构等部门制定本行政区域内消防事业发展中、长期规划和年度计划，编制城镇消防规划，并组织实施；
（三）将消防事业发展资金纳入财政预算，并使其与经济社会发展相适应；
（四）组织、协调消防宣传教育、消防监督管理、消防组织建设、火灾扑救、火灾事故调查和责任处理等消防工作中的重大事宜；
（五）适时组织本行政区域内消防工作的评估，对消防工作中有突出贡献的单位和个人，给予表彰或奖励。
第七条 公安消防机构应当履行下列职责：
（一）开展消防法律、法规和消防知识的宣传教育以及消防安全培训；
（二）依照国家有关消防法律、法规，对社会消防工作进行监督检查；
（三）负责城镇消防规划的审核，并对消防规划的实施情况进行监督检查；
（四）对工程建设中有关单位执行国家消防技术标准和规定的情况进行监督检查，参加竣工验收；
（五）审查各单位制订的有关消防安全的制度、技术标准和操作规程并监督其实施；
（六）对防火材料、消防器材、设备等消防安全产品的生产、经销、维修进行监督管理；
（七）统一组织和指挥火灾扑救工作；
（八）进行火灾统计；
（九）调查、认定火灾原因、事故责任和核定火灾损失，立案侦查失火案和消防责任事故案；
（十）法律、法规规定的其他职责。
第八条 各单位的消防工作由本单位负责，单位的法定代表人为本单位的第一消防安全责任人。
机关、团体、企业、事业单位应当做到：
（一）对本单位的职工进行消防宣传教育；
（二）组织本单位火灾扑救，保护火灾现场，协助调查火灾原因和火灾事故责任；
（三）每年对本单位消防工作进行总结，对在消防工作中成绩显著的部门和个人给予表彰或奖励。
第九条 新闻、出版、广播、电视等单位应当义务为消防安全宣传教育提供服务，宣传消防法律、法规和消防工作的方针、政策，按有关规定及时报道消防工作动态、重特大火灾、火灾隐患和典型火灾事故处理结果。
教育行政主管部门应当将消防知识列入小学及中、高等院校教育内容。
劳动行政主管部门应当督促劳动用工单位将相关消防安全知识列入职工培训内容。
第十条 承包使用和租赁使用的建筑物的消防工作由建筑物的所有者负责；建筑物的所有者应当与建筑物的使用者签订消防安全责任书。
第十一条 居民委员会和村民委员会应当制订消防安全公约，指导、督促本居（村）民委员会内居（村）民遵守消防法律、法规和消防安全公约，做好消防工作。
第十二条 自治区行政区域内的个人应当做到：
（一）按消防安全要求用电、用火、用气、用油等；
（二）不占用公共消防安全通道，不乱堆放可燃物；
（三）参加有组织的消防安全知识学习；
（四）成年公民有义务参加有组织灭火工作。

第三章 火灾预防
第十三条 各级人民政府应当将消防安全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防车通道等纳入城镇规划，并按下列规定组织实施：
（一）新建城镇、居住区、开发区、旧城改造以及易燃易爆设施等应当按照规划要求同步建设公共消防设施；
（二）城市新建的各类建筑，应当达到一、二级耐火等级，控制建设三级耐火等级建筑，严格限制建设四级耐火等级建筑；
（三）公共消防设施不足或不适应实际需要的，应当纳入城市改造计划，及时增建、改建、配置或进行技术改造；
（四）已建成的严重影响城市消防安全的生产、储存和装卸易燃易爆化学危险物品的工厂、仓库和专用车站，应当纳入城市改造规划，逐步改造或外迁；
（五）城镇建设、规划、土地等行政主管部门应当按照国家有关规定，划拨消防队（站）建设用地。
第十四条 从事消防工程设计、施工、监理的单位应当经自治区公安消防机构审查合格后，建设行政主管部门方可办理有关资质手续。
消防工程检测、维修单位的成立、变更或撤销，应当经公安消防机构批准。
区外已取得消防工程设计、施工、监理资质的单位在我区从事消防工程的设计、施工、监理的，应向自治区公安消防机构备案。
第十五条 消防工程设计、施工、监理、检测、维修等单位，应当严格按照国家消防法规和技术规范从事消防工程业务。
消防工程施工、监理、检测、维修单位应当实行资质管理制度，制定质量保障体系。
第十六条 城市规划区内新建工程的选址应符合国家消防技术标准。经公安消防机构审核后，规划、建设行政主管部门方可办理有关手续。
按照国家工程建筑消防技术标准需要进行消防设计的新建、改建、扩建建筑和装饰、装修工程，建设单位应当在施工前将建筑工程的消防设计图纸及资料报送公安消防机构审核；未经公安消防机构审核或经审核不合格的，建设行政主管部门不得发给《建设工程规划许可证》和《工程开
工许可证》。
建设单位和施工单位应当按照公安消防机构核准的消防设计图纸施工，需要变更设计的，应当报请原审核的公安消防机构核准；未经核准的，任何单位、个人不得变更。
经公安消防机构审核的工程竣工时，应当经过公安消防机构进行消防验收；未经验收或者验收不合格的，不得投入使用，并不得评为合格工程。
第十七条 建筑物的所有者或者使用者应当对消防设施进行维护保养和定期检测；未经公安消防机构同意，不得拆除或者停用消防设施；对不符合国家消防技术标准的，应当按照国家消防技术标准进行改造。
建筑物内设有自动防火或者自动灭火设施的，其所有者或者使用者应当按照有关规定，指定专业操作人员。
文物保护单位、大型建筑、高层建筑、地下建筑、重点古建筑、文物陈列馆等消防安全重点单位应当优先推广、使用先进的消防技术、消防装备。
第十八条 生产、储存、运输、销售或者使用、销毁易燃易爆化学危险物品的单位和个人应当遵守下列规定：
（一）不得在商住楼内设置易燃易爆化学危险物品服务站（点）；
（二）运输易燃易爆化学危险物品的车辆应当在规定的时间和路线进出城市，并应当定期检测。
第十九条 公众聚集场所和公共娱乐场所的管理或者经营单位应当在使用或者开业前十日内，将消防管理制度、灭火自救、应急疏散方案等有关资料，报送公安消防机构。公安消防机构应当在接到申请之日起五日内对其进行消防安全检查并作出书面答复。
旅游行政主管部门应当将消防安全条件纳入旅游服务业等级评定的内容，送公安消防机构审核；未经审核或者审核不合格的，不得评为星级宾馆、酒店或者晋升星级。
第二十条 举办大型集会、展览（销）会、文化体育活动、焰火晚会、灯会等活动，主办单位应当将活动选址、布局、电气设备、明火使用、灭火预案、应急疏散方案等资料在举办活动前，向公安消防机构申报。公安消防机构应当在接到申请之日起十日内对活动现场进行消防安全检查
并作出书面答复。
第二十一条 地下建筑物内不得生产、经营、储存易燃易爆化学危险物品。
利用地下建筑物开办公众聚集场所、公共娱乐场所等，应当经公安消防机构消防安全审查合格。
第二十二条 文物古建筑的管理单位应当严格火源、电源管理，按照国家消防技术标准，配置防火、灭火设施，不得引入易燃易爆化学危险物品，不得从事影响消防安全的活动。
第二十三条 生产、维修消防器材的单位应当经公安消防机构进行资质审批；经销消防器材和设备的单位和个人，应当向公安消防机构备案。
公安消防机构应当自接到申请之日起十日内答复。
第二十四条 使用机动车辆应当遵守下列消防安全规定：
（一）不得用明火直接烘烤油箱和检测油箱部位；
（二）经常检查机动车油路、电路，及时消除隐患；
（三）配备消防器材和设备，保证完好有效；
（四）在搭载乘客时不得进行加、卸油作业。
第二十五条 各级公安消防机构应当将下列单位和场所确定为消防安全重点单位，并报本级人民政府备案：
（一）重要的国家机关；
（二）县级以上的文物保护单位、图书馆、档案馆、博物馆、展览馆等；
（三）新闻，出版、广播、电视、电力、邮电通信等单位；
（四）车站、商场、集贸市场、宾馆、医院、学校、幼儿园、影剧院、公共娱乐场所、公众聚集场所；
（五）高层和地下的公共建筑；
（六）易燃易爆化学危险物品的生产、储存、销售单位和可燃物资集中的大中型储存场所；
（七）其他发生火灾可能性较大或者一旦发生火灾可能造成公民人身重大伤亡、财产重大损失以及重大社会、政治影响的场所。
第二十六条 消防安全第一责任人应当学习、掌握消防常识。
下列人员应当接受相应的消防安全业务培训，掌握必要的消防安全知识，并经公安消防机构考核合格后持证上岗：
（一）单位的消防安全管理人员和专职（兼职）消防员和自动消防系统的操作人员；
（二）消防工程的设计、施工、监理、检测、维修人员；
（三）从事易燃易爆化学危险物品生产、经营、储存、运输或者使用、销毁的工作人员；
（四）电焊、气焊、油漆等具有火灾危险作业的特种作业人员；
（五）公众聚集场所、公共娱乐场所、大中型仓库、可燃物品堆放场所的管理人员；
（六）消防产品的生产、维修、经营、检验人员；
（七）法律、法规规定的其他人员。
第二十七条 公安消防机构在实施消防监督管理时，应当遵守下列规定：
（一）进行消防审核、审查、验收时，不得收取费用，并应当在有关法律、法规规定的时限内作出决定；
（二）对重点单位的监督检查每季度不得少于一次；
（三）实施消防监督检查应当有两人以上进行，并应当主动出示消防监督检查证。
第二十八条 提倡易燃易爆化学危险物品生产、储存、经营场所和公共娱乐场所、公众聚集场所参加公众责任保险。

第四章 消防组织
第二十九条 城市和地区行署所在镇的人民政府应当按照接到报警后消防车能在五分钟内到达责任区边沿的原则建立公安消防队；高层建筑、古建筑、地下建筑及易燃易爆化学危险物品生产、储存企业比较集中的城镇，应当建立特勤公安消防队（站）。
镇人民政府和消防安全重点单位应当根据当地或者本单位经济发展和消防工作的需要，建立专职消防队或者义务消防队，承担火灾扑救工作。
机关、团体、企业、事业单位以及乡、村可以根据需要，建立由职工或者村民组成的义务消防队。
第三十条 下列单位应当建立专职消防队，承担本单位的火灾扑救工作：
（一）大中型发电厂、民用机场：
（二）生产、储存易燃易爆化学危险物品的大中型企业；
（三）储备重要物资的大中型仓库、基地；
（四）距离当地公安消防队十公里以外的列为国家重点文物保护单位的古建筑群的管理单位；
（五）火灾危险性较大、距离当地公安消防队十公里以外的开发区、工业园区和其他大中型企业。
专职消防队的建立应当符合国家有关规定，并报自治区公安消防机构验收；专职消防队的撤销应当经自治区公安消防机构核准；专职消防队所需经费由组建单位承担。
第三十一条 公安消防队和专职、义务消防队应当加强业务技能训练，保持器材装备完好，熟悉责任区情况，制订灭火作战预案，开展灭火作战演练，有关单位应当提供必要的条件和协助。

第五章 灭火救援
第三十二条 任何人发现火灾时，都应当立即报警；任何单位、个人都应当无偿为报警提供便利，不得阻拦报警。严禁谎报火警。
发生火灾的单位应当立即组织扑救，有关单位应当给予支援；公众聚集场所的工作人员负有首先组织、引导现场人员安全疏散的义务。
第三十三条 公安消防队接到报警后，应当迅速赶赴火场，进行火灾扑救。
火灾扑救工作由公安消防机构统一指挥，火场总指挥可以根据火灾扑救的需要，依法采取紧急处置措施，有关单位和个人应当服从统一指挥。
扑救重特大火灾时，人民政府应当组织有关部门、人员协助，并调集所需物资支援灭火。
第三十四条 公安消防队除承担本条例规定的火灾扑救工作外，还应当参加由人民政府统一组织的其他灾害事故的抢险救援工作。
第三十五条 专职、义务消防队员参加火灾扑救中受伤、致残、死亡的，由失火单位或者当地人民政府按照国家有关规定给予医疗、抚恤；在养伤期间或者丧失劳动能力的，失火单位或当地人民政府应当给予生活保障。
对参加扑救外单位火灾的专职、义务消防队所损耗的燃料、灭火剂和器材装备，应当经公安消防机构确认核准后，由失火单位按价支付费用。
第三十六条 对特大火灾，自治区人民政府应当组织调查；对重大火灾，自治区人民政府认为必要时可以组织调查。

第六章 法律责任
第三十七条 依照《中华人民共和国消防法》第四十条、第四十二条处以罚款的，对单位的罚款数额为工程总体概算的1％，但最高不得超过100000元；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的罚款数额为200元以上1000元以下。
依照《中华人民共和国消防法》第四十一条、第四十三条、第四十六条、第四十八条、第五十条处以罚款的，对单位的罚款数额为10000元以上50000元以下；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的罚款数额为200元以上1000元以下。
依照《中华人民共和国消防法》第四十七条处以罚款的，对单位的罚款数额为1000元以上10000元以下，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的罚款数额为200元以上1000元以下。
依照《中华人民共和国消防法》第四十四条第一款规定处以罚款的，可处违法所得3倍以上5倍以下罚款。依照《中华人民共和国消防法》第四十四条第二款规定处以罚款的，对单位处10000元以上50000元以下罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处200元以
上1000元以下罚款。
第三十八条 违反本条例，有下列行为之一的，责令限期整改；逾期不改正的，责令停止施工或者停产停业，可并处工程总体概算1％的罚款，但最高不得超过100000元：
（一）建筑消防工程设计、施工、监理、检测、维修单位无资质证书或超越资质证书的范围从事设计、施工、监理检测、维修的；
（二）设计单位未按照国家工程建筑消防技术标准进行设计的；
（三）未经公安消防机构核准，擅自变更建筑工程消防设计的；
（四）建筑消防工程施工、监理单位未按照国家消防技术标准和消防设计进行施工、监理的。
第三十九条 违反本条例规定，有下列行为之一的，责令限期改正；逾期不改正的，应当责令停产、停业或者停止使用，对单位可并处5000元以上20000元以下罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处200元以上1000元以下罚款：
（一）不按国家有关规定对消防设施进行维护保养和检测的；
（二）未经公安消防机构同意，擅自拆除或者停用消防设施的；
（三）使用未经国家法定检测机构检测或检测不合格的消防产品的；
（四）不按规定指定自动防火、灭火设施专业操作人员的；
（五）不按国家标准改造消防设施的。
第四十条 违反本条例规定，有下列行为之一的，责令停止违法行为，并处5000元以上20000元以下罚款：
（一）在商住楼内设置易燃易爆化学危险物品服务站（点）的；
（二）在地下建筑内生产、储存、经营易燃易爆化学危险物品的；
（三）运输易燃易爆化学危险物品的车辆，未按规定时间和路线进出城市和未经定期检测的。
第四十一条 违反本条例，有下列危害文物保护场所、古建筑消防安全的行为之一的，责令改正，可对单位处5000元以上50000元以下罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可处警告或者200元以上1000元以下罚款：
（一）在重点文物保护单位、古建筑、文物陈列馆等重要场所周围堆存柴草等易燃、可燃物品，经公安消防机构指出仍不改正的；
（二）未在指定地点焚香、点灯，经公安消防机构指出仍不改正的；
（三）在古建筑物内随意乱接、乱拉、乱搭电线，经公安消防机构指出仍不改正的；
（四）在古建筑内违章使用电炉等电热器具的；
（五）未按电气安全技术规程安装电灯和其他电器设备的；
（六）古建筑修缮用电、用火，未经上级主管部门和消防监督机构批准的；
（七）在古建筑内使用、引入易燃易爆化学危险物品或者变更古建筑使用性质，具有火灾危险的。
第四十二条 违反本条例规定，有下列行为之一的，责令停止违法行为或者责令限期整改，对单位可处5000元以上20000元以下罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可处警告或者200元以上1000元以下罚款：
（一）不履行单位消防安全义务的；
（二）未取得消防安全培训合格证上岗的；
（三）使用机动车辆载客进站加、卸油的；
（四）擅自进入、拆除、清理火场现场的。
第四十三条 公安消防机构及其工作人员在消防工作中，有下列行为之一，给国家和人民利益造成损失，尚不构成犯罪的，依法给予行政处分：
（一）向建设单位指定消防工程设计和维修保养企业的；
（二）对经销符合国家消防技术标准的消防产品的单位和个人报请备案而不予备案的；
（三）公安消防人员在消防产品和建筑消防工程设计、施工、监理、检测、维修单位内兼职的；
（四）向消防工程施工、检测、维修企业收取咨询费、管理费的；
（五）向被监督单位强行摊派各种费用或者无偿占有被监督单位及个人财物的。
第四十四条 当事人对公安消防机构的行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。逾期不履行行政处罚决定的，公安消防机构可以依法申请人民法院强制执行。
第四十五条 违反《中华人民共和国消防法》和本条例有两种以上行为的，分别裁决，合并执行。
第四十六条 违反本条例构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附则
第四十七条 本条例施行中的具体问题，由自治区人民政府负责解释。
第四十八条 本条例自2000年5月1日起施行。



2000年1月26日
　　一、问题的提出—农村宅基地使用权能否继承

　　（一）案例介绍

　　笔者对宅基地使用权继承问题的思考源于以下一则案例：

　　王某父亲曾向当地村委会申请了一处宅基地并建房。之后王某考上另外一座城市的大学，毕业之后落户到该城市工作。王某的父母去世后，老宅因此闲置。后村委会通知王某，因其父母均已去世，王某本人又非本集体经济组织成员，按规定村委会需将其老宅的宅基地使用权收回。要求王某在规定时间里将宅基地上的附着物拆除并清理。王某认为自己是父母的合法继承人，有权继承住宅及宅基地使用权，因此拒绝了村委会的要求。双方争执不下，村委会将王某告上了法庭，要求法院判决王某返还住宅的宅基地使用权。法院经审理认为，农村宅基地使用权的取得依据是农民个人的集体经济组织成员身份，王某的户口早已经迁出，其不再是本村的集体经济组织成员，宅基地使用权资格自然也应该随之消灭，而其父母的宅基地使用权也因死亡的事实而消灭，因此王某及其父母都不再是宅基地使用权的主体。而关于宅基地使用权能否继承的问题，法院认为，基于身份关系无偿从村集体经济组织获得的宅基地使用权，应作为一种特殊物权，不能作为遗产继承，因此法院判决王某将该宅基地使用权返还给村委会。【1】

　　（二）案例焦点

　　上述案例凸显了我国现行法律之间的矛盾与法律制度的严重缺位，根据《物权法》和《土地管理法》，宅基地使用权被赋予了福利和保障的功能，其流转是被严格禁止的。然而，根据《继承法》，建造在宅基地之上的农村房屋是可以由继承人依法继承的。对农村宅基地使用权的继承，立法没有明确规定，学术界也缺乏统一定论。本文从农村宅基地使用权继承的理论分歧挖掘入手，继而在困境原因分析的基础上提出现实性的解决途径。

　　二、有关农村宅基地使用权能否继承的理论分歧

　　学术界一般将因农村房屋继承引起的宅基地使用权继承问题分为四种情形:（1）与被继承人共同生活的同一集体经济组织成员对被继承人宅基地使用权的继承；（2）不与被继承人共同生活但符合宅基地申请条件的本集体组织成员对于身为本集体组织成员的被继承人宅基地使用权的继承；（3）不与被继承人共同生活且不符合宅基地申请条件的本集体组织成员对于身为本集体组织成员的被继承人宅基地使用权的继承；（4）非本集体组织成员对于身为本集体组织成员的被继承人的宅基地使用权的继承。【2】

　　对第一种情形的观点较为一致，宅基地使用权属于家庭成员所共同共有的一项权利，继承人的共有权不因被继承人的死亡而消灭。对第二种情形，学者之间的争议也不大，一般都认可继承人的继承权，但根据法律规定的“ 一户一宅 ”原则，不得再另行申请宅基地。真正存在分歧的是第三、第四种情形，如何解决此种情形下的冲突问题是本文将要研究的重点。

　　第三种情形，即不与被继承人共同生活且不符合宅基地申请条件的本集体组织成员的继承问题，这种情况面临的最大障碍就是《土地管理法》第62条，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”根据该规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，不得超量多占。同时，有学者认为，宅基地使用权具有取得上的无偿性，若允许本集体内不符合宅基地申请条件的人继承，其所占有宅基地将会无端扩大，损害集体其他成员的利益，有违公平原则，【3】取得是无偿，但土地是有限资源，正是基于这种对抗性应该对宅基地使用权的取得有所限制。但是也有支持者认为，房屋依附于宅基地之上，房屋所有权与宅基地使用权具有不可分割性，如果否认宅基地使用权的继承，势必分离了房屋所有权和宅基地使用权，导致房屋所有权全部权能的行使便无法实现，从而也就损害了房屋继承人的权益，造成资源的浪费。【4】

　　对第四种情形，即非本集体组织成员的宅基地使用权继承问题面临的阻碍和争议最大，国内学者大致有三种不同的观点。第一种观点为“否认继承说”，与上述案例的判决意见持相同观点，认为宅基地使用权具有一定的人身依附性，其取得需要主体符合特定的身份，即本集体经济组织成员。因此，非本集体经济组织成员无权继承宅基地使用权；第二种观点被称为“可以继承说”，理由同上述第三种情形中的支持者观点；第三种观点为“有限继承说”，此种观点认为宅基地使用权不能继承，但是建造在宅基地之上的房屋可以继承，不过由于宅基地使用权无法继承的原因，被继承之房屋所有权有存在期限，即在不能对房屋作任何修葺的前提下，房屋之自然存续时间。【5】

　　三、宅基地使用权继承困境产生的原因

　　（一）立法原因

　　首先，法律规定存在缺失。《物权法》在“用益物权”一编中专章规定了宅基地使用权，这是我国首次独立的制度安排，凸显了该权利的重要性，但具体规范却极为简陋。对宅基地使用权的取得、行使和转让只是做了法律适用的衔接性规定，即适用《土地管理法》等法律和国家有关规定。由于时代的差距，《土地管理法》等法律中对宅基地使用权能否随房屋一起继承取得，是否有主体资格的限制等问题并未明确。《继承法》第3条所规定的遗产范围中也没有列举宅基地使用权。其次，法律之间存在矛盾。如前所述，《继承法》与《土地管理法》的矛盾在于在继承发生时房屋所有权的允许继承与宅基地使用权不得流转之间的矛盾。

　　（二）制度原因

　　我国现在实行城乡二元化的户籍制度，在城乡居民各自的权利内容方面，采用了区别对待的方法。二元化的政治制度导致形成了二元化的经济结构，长期以来，为了国家的工业化建设，在资源配置方面，采用了牺牲农民利益而优先发展工业建设的模式。城市市场开放程度较高，在经济发展水平上比农村占有优势。国家为了保障农村资源的稳定和农民利益，限制农村的资源流进城市，因而规定农民因集体成员身份取得宅基地使用权。【6】宅基地使用权就成为一项鲜明的带有社会福利和社会保障性质的权利。【7】

　　四、农村宅基地使用权继承问题的解决途径

　　虽然打破二元结构、放开对农村宅基地使用权继承转让的限制，是解决宅基地使用权继承问题的根本途径，但是这一制度的改革终归是一个漫长的过程。本文力图立足现实，在现行制度下寻求解决途径。

　　农村宅基地使用权的原始取得具有一定的福利性质，与取得人的身份性相联系，且规定了“一户一宅”，这是基于初始公平的考虑。现行法律和制度出于保障农民利益而限制宅基地使用权的身份属性和流转性具有正当性，但是过于强调其保障意义，而忽略宅基地使用权作为用益物权的财产权性质，这是这一制度设计的弊端，也是造成宅基地继承问题的根本原因。笔者认为，房屋所有权与宅基地使用权作为物权法上的两类权利，之间的冲突既然仅仅依靠物权方面的制度去调整是无法得到有效解决，不如将债权机制引入到继承关系中。具体解决方法如下：

　　如果宅基地之上已经不存在房屋，则无论是不与被继承人共同生活且不符合宅基地申请条件的集体组织成员，还是非本集体组织成员，对于宅基地使用权一律不得继承。

　　如果宅基地之上仍然存在具有使用价值的房屋，则上述两类特殊主体都可以享有继承权，但需要缴纳一定的合理费用。准予继承宅基地的原因是《继承法》对房屋的保护以及“房地一体”的特点。但如果允许无偿使用，于情于法都不合理。鉴于此，继承人可通过支付一定的费用以获取继续使用宅基地的权利，以此符合民法的公平原则。对于不与被继承人共同生活且不符合宅基地申请条件的集体组织成员，对其“宅基地的面积超过省、自治区、直辖市规定的标准”的部分向集体组织支付合理的费用；非本集体经济组织成员继承人对继承所得的房屋所占的宅基地也要支付合理的费用。一般认为，影响宅基地使用权人缴纳费用的因素主要包括【8】：继承人的身份、获得宅基地使用权的原因、宅基地使用权与房屋在交易价格中所占比重、宅基地面积与规定的人均占有面积之间的关系等。具体的可衡量该地区的经济发展水平和农村集体土地的经济价值，由本地方设立基本标准，允许当事人在一定范围内协商。农村集体经济组织则可以用这笔费用改善村民的福利，以此弥补宅基地福利功能受限后对农村集体经济组织带来的利益损失。

注释：

【1】“农村宅基地能否买卖与继承？”，参见http://www.zxgt.gov.cn/alfx/ShowInfo.asp?InfoID=1364，于2013年1月25日最后访问。

【2】徐致远：《宅基地租赁——解决宅基地使用权继承问题的一把钥匙》，载《工会论坛》2008年第7期，第141页。

【3】徐致远：《目前学术界宅基地使用权继承问题观点综述》，载《潍坊教育学院学报》2008年第3期，第38页。